| 1253794647 地方政府环境责任追究机制是落实地方政府环境责任的重要制度，是“打好污染防治攻坚战”、“打赢蓝天保卫战”的重要制度保障。2014年修订的《环境保护法》将政府环境责任以及政府环境责任的承担提高到法律层面来明确规定。新《环境保护法》将“地方政府环境质量负责制”写入总则，从总体上对政府环境责任作出一般性规定，从环境保护目标责任制和考核评价制度、政府的限期达标制度、社会监督以及法律责任等方面对政府环境责任的追究予以保障。然而，虽然新修订的《环境保护法》、环境单行法对地方政府环境责任已经有所规定，但由于缺乏系统性的统筹设计，使得有关地方政府环境责任的规范性文件层出不穷，而地方政府应当承担何种环境责任，应当如何依法担责却莫衷一是。2015年12月中央环保督察在河北省试点后，在两年内完成了对全国31个省（区、市）督察全覆盖，这轮中央环保督察“共问责党政领导干部1.8万多人”，在一定程度上实现了对地方政府环境责任的监督与追究。然而，中央环保督察仅是督促地方政府履行环境责任的非法制化制度，地方政府环境责任的监督与问责还需要具体的法律制度的运行才能最终实现。因此，从立法层面探讨责任追究机制，切实落实地方政府环境责任，已经成为我国环境治理新阶段需要探究的一个重要课题。 一、地方政府环境责任追究的法定制度 地方政府环境责任追究机制是实现对地方政府环境责任的履职监督和违法认定、追究、问责的机制，也是地方政府环境责任的重要程序性机制。《环境保护法》与环境单行法规定了有关地方政府环境责任追究机制，为实现地方政府环境责任制提供了法律制度基础。经对现行环境法律的梳理，中央层面环境法律规定的地方政府环境责任追究机制主要包括目标责任制和考核评价制度、向人大报告制度、限期达标规划制度、约谈制度、环境影响评价限制审批制度。 （一）目标责任制和考核评价制度 环境目标责任制与考核评价制是具体落实地方政府环境法律责任，实现责任追究最重要的机制。通过目标责任制度，确定环境保护的目标以及实现这一目标的措施，签订协议并考核，明确责任，保障措施的落实与目标的实现。《环境保护法》第26条规定了“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”，具体而言，环境保护目标责任制和考核评价制度还包括大气环境目标责任与考核（《大气污染防治法》第4条）、水环境目标责任与考核（《水污染防治法》第6条）以及节能目标责任制和节能考核评价（《节约能源法》第6条）。 （二）向人大报告制度 向人大报告制度是用国家权力机关的力量督促和约束地方政府的环境履职行为，对地方政府履行环境责任情况进行考察与追责。《环境保护法》第27条规定了向人大报告制度。另外，《大气污染防治法》第16条规定了“城市人民政府每年……向本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况”。《节约能源法》第5条第2款也规定“国务院和县级以上地方各级人民政府每年向本级人民代表大会或者其常务委员会报告节能工作”。《水污染防治法》第18条规定了市、县级人民政府每年向人大报告时，还应当报告水环境质量限期达标规划执行情况。 （三）限期达标规划制度 限期达标规划制度是指“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标”（《环境保护法》第28条第2款）。具体而言，《大气污染防治法》第14～17条对限期达标制度进行了更加明确的规定：首先，限期达标规划的编制，应当引入公众参与，广泛征求各社会主体的意见。其次，限期达标规划应当向社会公开并报国务院环境保护主管部门备案。再次，限期达标规划执行情况应向人大报告并向社会公开。最后，限期达标规划“应当根据环境保护、污染防治要求和经济、技术条件适时进行评估、修订”。《水污染防治法》第17、18条规定了“有关市、县级人民政府应当按照水污染防治规划确定的水环境质量改善目标的要求，制定限期达标规划，采取措施按期达标”。并规定市、县级人民政府限期达标规划应向上级人民政府备案，向人大报告执行情况，并向社会公开。 （四）约谈制度 从总结新《环境保护法》实施以来的现有相关实践的角度出发，可以说，约谈制度是地方政府环境法律责任履职威慑力最大的责任追究机制之一。虽然约谈制度在实践中实施较为广泛，但环境法律中仅《大气污染防治法》与《水污染防治法》对约谈有所提及。具体而言，约谈的范围为“超过国家重点大气（水）污染物排放总量控制指标”的地区或“未完成国家下达的大气（水）环境质量改善目标”的地区，约谈主体为省级以上人民政府环境保护主管部门，约谈对象为“该地区人民政府的主要负责人”并且“约谈情况应当向社会公开”。可见，约谈制度的适用范围与约谈对象较为有限。 （五）环境影响评价限制审批制度 环境影响评价限制审批制度（以下简称“环评限批”制度）是一种行之有效、能够对地方政府产生威慑力的地方政府环境责任追究机制。它是指“对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件”。具体而言，环评限批制度有两种适用情形，即“超过国家重点污染物排放总量控制指标”的地区与“未完成国家确定的环境质量目标”的地区；可具体应用到三个领域，即大气污染、海洋污染以及水污染相关领域。 综上，地方政府环境责任追究机制是辅助落实地方政府环境责任的重要制度。目标责任制与考核评价制度、向人大报告是对地方政府履行环境义务的督促制度，而约谈、环评限批与限期达标规划则是对地方政府怠于履行环境职责，未履行环境义务或滥用环境职权等行为的问责，其中仅环评限批制度可以对地方政府不承担环境责任的行为产生事实上的不利后果，真正让地方政府承担环境责任。 然而，通过对现行有效的七个环境法律文本进行统计分析可知，中央层面的环境立法对地方政府环境责任追究机制的规定多为抽象性的、间接的。对于目标责任制与考核评价制，仅规定环境保护目标完成情况纳入考核内容，并未明确规定环境保护目标责任的设置、内容、考核机制等内容。向人大报告制度也仅明确了报告的时间、报告的内容，却未规定向人大报告的具体内容、报告后的评判标准以及未报告、未按期报告、未如实报告或未全面报告情况下的违法责任。限期达标规划制度的具体规定也仅限于大气环境质量限期达标规划，暂时无法适用到所有环境领域。约谈制度是对目标责任制和考核评价制度、向人大报告制度、限期达标规划制度的补充，也是保障这些制度有效实施的较为重要的手段，但目前环境单行法中仅《大气污染防治法》与《水污染防治法》对约谈予以规定，其适用范围有限，无法真正发挥约谈制度的追责功能。另外，环评限批制度作为对目标责任制、限期达标制度的保障制度，可以对未履行环境法律义务的地方政府形成有效约束。但环评限批制度的适用范围、适用条件、启动条件、措施决定主体、适用期限、行政执行手段、解除条件、验收评估、结束程序、结束决定主体、法律责任等具体实施规则，环境法律并未予以规定。因此，针对环境法律所规定的五种责任追究机制，未来需要通过实践效果分析、法理法律可行性分析等，进一步完善、细化这些地方政府环境责任追究机制。 | 
